Il tema di queste ore parte da un’intervista di Donald Trump al Telegraph. Nella chiacchierata, il presidente ha ammesso che sta prendendo in considerazione l’ipotesi di lasciare la Nato, definita una “tigre di carta”. Il tema, al di là della questione se l’Alleanza Atlantica abbia o meno “tradito” gli Stati Uniti, è se il presidente americano possa o meno uscire dal trattato. La domanda è molto complessa e non si può rispondere con un semplice “sì” o “no”.
A chi spetta il potere
Per prima cosa, la gestione dei trattati internazionali è una materia complessa e si discute molto se sia prerogativa esclusiva del potere esecutivo, quindi del presidente, o se sia condivisa con il potere legislativo, cioè il Congresso. Partiamo dalle certezze: come gli Usa entrano nei trattati internazionali. Secondo la Costituzione, all’articolo II, sezione 2, il presidente ha il potere, con il parere e il consenso del Senato, di stipulare trattati, purché vi concorrano i due terzi dei senatori presenti. In altre parole, entrare nei trattati richiede un lavoro combinato tra i due rami del potere americano. Una volta ratificati, i trattati diventano a tutti gli effetti parte del diritto federale. Nel caso dell’ingresso nella Nato, la procedura è stata questa: il Senato ha approvato la risoluzione di ratifica il 21 luglio 1949 — per la cronaca non all’unanimità: 82 voti a favore e 13 contrari, tra cui 11 repubblicani — e poi il presidente Truman ha firmato lo strumento di ratifica il 25 luglio 1949.
Il problema è che la costituzione americana non prevede in alcun modo l'uscita dai trattati, quindi la materia rimane in un limbo complesso. Mai in discussione fino al crollo dell'Urss, negli ultimi anni l'adesione o meno alla Nato è diventata materia di discussione soprattutto nel mondo conservatore e nella frangia più radicale del popolo Maga. Nel 2020, in riferimento al ritiro dal trattato Open Skies voluto da Donald Trump, l’Office of Legal Counsel (OLC), una sorta di ufficio di consulenza o piccola Corte Suprema interna al Dipartimento della Giustizia, aveva sostenuto che il presidente avrebbe competenza esclusiva in materia di ritiro dai trattati, grazie al suo potere di gestire gli affari esteri e la diplomazia. Un atteggiamento legato alla dottrina del potere esecutivo assoluto, cioè all’idea di un potere presidenziale che si estenda a moltissimi ambiti. L’opinione dell’OLC, però, non è vincolante, ma solo di indirizzo: quindi né i tribunali né il Congresso sono obbligati ad applicarla.
La mossa del Congresso, un voto per limitare Trump
In questo clima, nel 2023 il Congresso ha approvato una norma ad hoc, la Section 1250A del National Defense Authorization Act 2024, che nello specifico proibisce al presidente di sospendere o terminare il Trattato del Nord Atlantico senza il via libera del Senato o, più in generale, un atto del Congresso. In sostanza, una mossa per limitare il potere presidenziale. È interessante sottolineare una cosa: i sostenitori della Section 1250A all’epoca furono due senatori, uno democratico e uno repubblicano. Il primo era Tim Kaine, della Virginia, noto per essere stato il candidato vicepresidente di Hillary Clinton nel 2016; il secondo era Marco Rubio, senatore della Florida e oggi segretario di Stato proprio di Donald Trump. La proposta di Kaine e Rubio venne approvata con 65 voti favorevoli e 28 contrari, tutti repubblicani.
Ma la Section 1250A stabilisce anche altro. Il commander in chief si deve consultare infatti con le commissioni affari esteri di Camera e Senato "in relazione a qualsiasi iniziativa volta a ritirare gli Stati Uniti" e deve notificare alle commissioni "qualsiasi deliberazione o decisione" sul ritiro "il prima possibile, e in nessun caso oltre i 180 giorni prima di intraprendere il processo".
Il problema è che né la posizione dell’OLC, sbilanciata verso la presidenza, né quella della Section 1250A, sbilanciata verso il Congresso, risolvono la questione di fondo su chi debba decidere. Conoscendo Trump, e sapendo che prende spesso decisioni al di là del Congresso, è possibile che si arrivi a una situazione in cui dichiara l’uscita dalla Nato senza il via libera del Senato. Questo comporterebbe una battaglia innanzitutto tra poteri dello Stato — Presidenza contro Congresso — e poi uno scontro nei tribunali.
Le battaglie legali
Nel febbraio scorso il Congressional Research Service, un centro studi bipartisan del Congresso composto da analisti che lavorano per Camera dei Rappresentanti e Senato al fine di fornire supporto nelle decisioni legislative, ha pubblicato un lungo documento che aiuta a fare luce sul groviglio legislativo e giudiziario intorno alla possibile uscita degli Usa dal trattato. Il paper, dal titolo “Separazione dei poteri e ritiro dalla Nato”, spiega che nel corso del tempo la dottrina su come gestire questo tipo di situazioni è cambiata. In passato i tribunali respingevano ogni tipo di causa in materia di politica estera, ma in anni recenti sempre più giudici hanno accettato di valutare se e quanto un presidente abbia agito contro una legge approvata dal Congresso.
C’è poi il tema della causa stessa, perché un giudice, per poter decidere, deve trovarsi di fronte a una controversia in cui il ricorrente riesca a dimostrare di aver subito un danno concreto. In questo caso, però, è difficile riuscire a dimostrare una cosa del genere in una materia così teorica come la geopolitica.
Come se ne esce, quindi? Il documento propone un ragionamento già visto in alcune cause, ovvero che, quando il presidente agisce contro la volontà del Congresso, il suo potere sia da considerarsi “più debole” e vada giustificato solo se trova un’attribuzione diretta nella Costituzione. Un giudice, per capirlo, dovrebbe quindi studiare la Costituzione, valutare i precedenti giudiziari ed esaminare la prassi storica dei rapporti tra Casa Bianca e Congresso. Alcune sentenze sembrerebbero propendere in favore di Trump, ma si tratta di casi specifici, come il riconoscimento di uno Stato estero, e potrebbero non essere replicabili in questa circostanza.
La gabbia delle leggi
Supponendo che alla fine Trump riesca a spuntarla, magari arrivando davanti alla Corte Suprema, c’è un ultimo scoglio sul quale il presidente ha poco margine di manovra. L’adesione alla Nato, nel corso dei decenni, ha portato a una complessa legislazione votata dal Congresso che resterebbe in vigore, a meno che il Congresso non la modifichi. Tradotto: l’uscita sarebbe formale, ma limitata nei suoi effetti, perché il resto dell’impianto rimarrebbe in piedi. Stiamo parlando di leggi in materia di bilancio, rappresentanza diplomatica, commercio, controllo dell’export, visti e cooperazione militare.
Ovviamente a tutto questo si aggiungerebbe la reazione del Congresso. Si andrebbe da operazioni di oversight — cioè convocare audizioni, chiedere documenti e informazioni, interrogare segretari dei vari dipartimenti, funzionari, militari e membri dell’amministrazione, aprire inchieste parlamentari — fino a misure più incisive, come il blocco delle nomine o il controllo dei fondi, senza dimenticare il caso estremo dell’impeachment per rimuovere il presidente.
A novembre, con le midterm, una grossa fetta del Congresso verrà rinnovata, con la possibilità che almeno uno dei due rami del Parlamento, in particolare la Camera, finisca sotto il controllo del Partito democratico, che a quel punto darebbe battaglia proprio al tycoon. Intanto, negli ultimi giorni, una petizione per chiedere l’impeachment contro Trump, creata dal gruppo Blackout the System, ha raddoppiato le firme arrivando a 200 mila sottoscrizioni. Un segnale del malcontento che monta in una parte sempre più ampia del Paese.
Il paradosso dell'articolo 13
In questo scenario complesso c'è anche un cortocircuito: l'articolo 13 del trattato. Il passaggio stabilisce il processo di recesso di uno Stato membro. Per il Paese che vuole uscire dall'Alleanza, l'articolo prevede un preavviso di un anno con richiesta da presentare agli Stati Uniti, e qui c'è già il primo inghippo, perché Washington dovrebbe notificare a se stessa l'uscita. Il periodo di preavviso serve, in teoria per eventuali mediazioni. Dopo 12 mesi il Paese può uscire.
C'è anche uno scenario ibrido, quello avvenuto nel 1966 quando la Francia di Charles de Gaulle uscì dal comando militare (per rientrarvi nel 2009) ma rimanendo comunque all'interno del Patto. Scenario che nel caso americano rimane molto improbabile.